Hospodaření státního rozpočtu

Státní rozpočet České republiky na rok 2006 byl schválen zákonem č. 543/2005 Sb., příjmy v něm byly stanoveny ve výši 884,4mld. Kč a výdaje ve výši 958,8 mld. Kč. Tím byl stanoven schodek 74,4 mld. Kč. V průběhu roku 2006 došlo ke dvěma změnám zákona o státním rozpočtu na rok 2006, a tím vzrostl rozpočet celkových příjmů i rozpočet celkových výdajů a zároveň došlo ke zvýšení rozpočtového schodku na 83,7 mld. Kč. Kromě zmíněných změn zákona o státním rozpočtu na rok 2006 bylo podle hodnoceného materiálu v roce 1996 provedeno v jednotlivých rozpočtových kapitolách 818 rozpočtových opatření (více než 3 za každý pracovní den). Podle údajů závěrečných účtů kapitol se jednalo o rozpočtová opatření provedená na základě žádostí předložených Ministerstvu financí ČR. Další rozpočtová opatření realizovaly organizační složky státu ve své pravomoci. Pro informaci dodejme, že v jedné z kapitol státního rozpočtu jsme zaznamenali v letech 2004 a 2005 asi 1700 rozpočtových opatření ročně, což je zhruba 7 na každý pracovní den. Počet realizovaných rozpočtových opatření pokládá NKÚ za značně vysoký a nesvědčí o příliš odpovědném přístupu správců jednotlivých kapitol k přípravě rozpočtu na rok 2006.

Z hlediska základních rozpočtových ukazatelů konstatuje NKÚ nedodržení rozpočtového záměru vlády v roce 2006 v mezích přijatých zákonů. Oproti zákonem schválenému deficitnímu saldu rozpočtu skončilo loňské hospodaření se schodkem ve výši 97,6 mld. Kč, tj. byl překročen rozpočtový schodek o 13,9 mld. Kč. Musím upozornit, že z hlediska porovnání výsledků hospodaření minulých jedenácti rozpočtově deficitních let byla výše deficitu hospodaření horší pouze v roce 2003, kdy dosáhla 109,0 mld. Kč. Do rozpočtových příjmů se potřetí promítly zdroje z Evropské unie na financování společných programů. Čistá rozpočtová pozice ČR vůči rozpočtu EU byla na rok 2006 předpokládána aktivní ve výši 26,8 mld. Kč. Podle doposud zjištěných údajů však dosáhla ve skutečnosti úrovně pouze 6,8 mld. Kč, oproti předpokládaným tokům z EU jsme tedy získali o 20 mld. korun méně. Přitom oblast společného financování byla vládou určena za jednu z hlavních rozpočtových priorit. Průběh a výsledky rozpočtového hospodaření i v roce 2006 potvrzují některé obecné tendence a dlouhodobě založené problémy v rozpočtovém hospodaření státu. Na některé z nich NKÚ opakovaně poukazuje:

• Nenaplňuje se očekávání o mobilizaci příjmové základny státního rozpočtu, zejména plnění inkasa daňových příjmů a pojistného na sociální zabezpečení Celkové daňové příjmy (bez pojistného na sociální zabezpečení) byly splněny na 99,1 % a nedosáhly rozpočtované výše o 4,1 mld. Kč. Horší vývoj proti roku 2005 vykazuje efektivita výběru, zejména územními finančními orgány. Došlo k meziročnímu růstu daňových nedoplatků o 3,6 mld. Kč, a to i přes skutečnost, že v roce 2006 bylo odepsáno 11,3 mld. Kč nedoplatků pro jejich nedobytnost.

• Růst mandatorních výdajů Od roku 1995 do současnosti vzrostl objem mandatorních výdajů o více než 170% a jejich podíl na celkových výdajích za stejné období vykázal nárůst o 6,5 procentního bodu. Pro rok 2006 byl v rozpočtu nárůst těchto výdajů stanoven s dynamikou nižší než u nárůstu celkových výdajů, avšak skutečnost byla jiná; meziroční dynamika nárůstu byla rychlejší o 0,3 procentního bodu než u celkových výdajů. Podíl na celkových výdajích se zvýšil na 51,3 %.

• Převody prostředků do rezervních fondů Tyto převody významně ovlivňují schodek rozpočtového hospodaření. Ve snaze zabránit zvýšeným výdajům na konci kalendářního roku umožnila rozpočtová pravidla organizačním složkám státu převádět tyto úspory prostředků v rámci pravidel prakticky bez omezení. To na druhé straně nepřímo vede k nadhodnocování navrhovaných a požadovaných státních prostředků pro jednotlivé závazné ukazatele při sestavování jejího rozpočtu, což potvrdila i kontrolní činnost NKÚ v průběhu hodnoceného období.

Čistý dopad převodů do rezervních fondů na rozpočtové saldo 2006 po korekci o ostatní příděly je 10,9 mld. Kč a celkový stav prostředků na účtech rezervních fondů ke konci roku 2006 činí 69,1 mld. Kč.

Hospodaření státních fondů

NKÚ opakovaně upozorňuje na skutečnost, že značná část příjmů některých státních fondů je kryta příjmy z privatizace, tj. z jednorázových a neopakovatelných zdrojů. V roce 2006 jsme zaznamenali proti předchozímu roku mimořádný pokles příjmů z privatizace z historicky druhé nejvyšší hodnoty v roce 2005 (ve výši 107,3 mld. Kč) na nejnižší hodnotu od vzniku ČR (pouhých 1,8 mld. Kč). NKÚ rovněž upozorňuje, že mimorozpočtové fondy doposud používaly k financování svých deficitů především vlastní zdroje. Jejich postupným vyčerpáváním vzniká potenciální hrozba ukončení těchto možností a zakládají se tak rizika růstu dluhů státních fondů a tím i veřejného dluhu. V roce 2006 tato situace již nastala u Státního zemědělského intervenčního fondu a Státního fondu životního prostředí, které byly nuceny zčásti financovat svůj deficit bankovními úvěry.

Státní záruky

Stav pohledávek státu z realizovaných standardních státních záruk se v průběhu roku 2006 snížil především snížením stavu pohledávek státu vůči Správě železničních dopravních cest, s. o. v celkové výši 3,1 mld. Kč, nikoli však formou úhrady subjektu ve prospěch státních prostředků, ale způsobem z hlediska státu naprosto nevýhodným. Jednalo se o prominutí závazků ve výši 2,7 mld. Kč a administrativní opatření – vzájemný zápočet závazků a pohledávek mezi SŽDC, s. o., ministerstvem dopravy a ministerstvem financí v celkové výši 0,4 mld. Kč. Na tyto nežádoucí postupy NKÚ trvale ve svých stanoviscích upozorňuje.

Závěrečné účty kapitol státního rozpočtu

Závěrečné účty kapitol státního rozpočtu jsou součástí státního závěrečného účtu České republiky. Podkladem pro jejich sestavení jsou v souladu s vyhláškou č. 419/2001 Sb. ve znění pozdějších předpisů účetní a finanční výkazy jednotlivých účetních jednotek příslušné kapitoly státního rozpočtu. Podle názoru NKÚ je hlavním nedostatkem předkládaných návrhů závěrečných účtů rozpočtových kapitol, že se ve větší míře neorientují na hodnocení stránky  výstupů, tedy efektů (přínosů) jednotlivých činností a programů financovaných vládou. NKÚ se rovněž ve své kontrolní činnosti velmi často setkává s naprostou absencí hodnotících kritérií účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti jak na straně rozpočtem financovaných organizací a realizátorů rozpočtových programů, tak i u samotných správců kapitol. Také nedostatky zjištěné kontrolní činností NKÚ v průběhu běžného roku, které často přetrvávají již zminulých let a stále se opakují i v hodnoceném období, mají vliv na kvalitu a vypovídací hodnotu návrhu státního závěrečného účtu ČR a závěrečných účtů jednotlivých kapitol. Jsou to např.: nedostatky v hospodaření s majetkem státu, nedodržení hospodárnosti a efektivnosti při použití rozpočtových prostředků, nedostatky v programovém financování.

Výsledky kontrol typu finančního auditu

Cílem kontrol typu finančního auditu je vyjádřit názor, zda údaje vykázané ve finančních a účetních výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním a zda závěrečný účet kapitoly státního rozpočtu jako součást státního závěrečného účtu, sestavený na podkladě těchto výkazů, je v souladu s požadavky stanovenými právními předpisy. Obecné poznatky z finančních auditů provedených u některých kapitol státního rozpočtu v roce 2006 a kontrolní systémová zjištění, která se váží k rozpočtovému hospodaření kapitol v roce 2006, případně v letech minulých je možné shrnout do následujících hlavních oblastí:

1. Úplnost účetnictví - V účetnictví kontrolovaných osob nebyly zobrazeny všechny skutečnosti, které jsou předmětem účetnictví v souladu s požadavky zákona o účetnictví. Ve velkém rozsahu nebylo účtováno o peněžních prostředcích uložených na některých bankovních účtech, ke kterým měla organizační složka státu příslušnost hospodařit.

2. Správnost účetnictví - V účetnictví kontrolovaných osob nebyly aplikovány účetní metody v souladu s požadavky zákona o účetnictví, nebyla používána správná rozpočtová klasifikace a bylo účtováno nesprávnými účetními zápisy. Kontrolou bylo zjištěno i účtování o skutečnostech, které neměly být předmětem účetnictví příslušné kontrolované osoby.

3. Inventarizace - Ve většině případů nebyla inventarizace majetku a závazků provedena v souladu se zákonem o účetnictví. Inventarizace nebyly prováděny u veškerého majetku a závazků, často proběhly spíše formálně.

4. Účetní závěrka - Účetní závěrky kontrolovaných osob nebyly úplné. V souladu se zákonem o účetnictví nebyly zpracovány přílohy, které by vysvětlovaly a doplňovaly informace v účetních výkazech, informovaly o použitých účetních metodách či o odchylkách od těchto metod, včetně zdůvodnění, a o případných změnách metody. V účetních závěrkách také nebyly uvedeny údaje, které jsou podstatné pro posouzení majetkoprávní situace účetní jednotky a které jsou rozhodující pro hodnocení jejího hospodaření.

5. Vnitřní kontrolní systém - Ze zjištění NKÚ vyplývá, že ve většině případů nebyl v kontrolovaných osobách zaveden ani udržován vnitřní kontrolní systém, který by byl schopen včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat rizika související se vznikem nesprávností a neprůkazností v účetnictví.

Shrnutí

Z dosavadních výsledků kontrol je zřejmé, že informace vyplývající z finančních a účetních výkazů jsou mnohdy nespolehlivé. Výkazy obsahují množství chyb a vykazované zůstatky nejsou vždy průkazně doloženy. Náplň údajů uvedených v účetních a finančních výkazech mnohdy neodpovídá obsahu požadovanému právním předpisem, metodika v této oblasti je nedbale aplikována, úplnost a průkaznost údajů bývá nedostatečná. S velkou chybovostí finančních a účetních výkazů souvisí i neprovádění inventarizací v souladu se zákonem o účetnictví. Rovněž není dostatečně a vhodně prováděna kontrola vykazovaných údajů, respektive existuje jen slabé kontrolní prostředí. Závěrečný účet by měl sloužit jako zdroj komplexních a kvalitních informací pro rozhodování a hodnocení odpovědnosti. Ve vztahu ke zjištěním provedeným v rámci kontrol typu finančního auditu se však v tomto smyslu jeví jako ne zcela funkční a nedostatečně spolehlivý. Údaje ve státním závěrečném účtu jsou v souladu s platným zákonem o rozpočtových pravidlech vykazovány na hotovostní bázi, která je však v návaznosti na národní metodiku zatížena určitými problémy. Výsledné saldo hospodaření státního rozpočtu, které je navrženo k vypořádání, představuje rozdíl mezi příjmy a výdaji. Mezinárodní metodika ESA 95 vychází z aktuálního principu a výsledné saldo hospodaření představuje změnu finančních aktiv a pasiv z titulu příjmových a výdajových transakcí. Nejvyšší kontrolní úřad opakovaně ve svých stanoviscích ke státnímu závěrečnému účtu zdůrazňuje skutečnost, že je nutné, aby údaje ve státním závěrečném účtu ČR byly vykazovány transparentně a umožňovaly mezinárodní srovnání. Je proto nutné, aby východiskem pro zobrazení výsledků hospodaření státního rozpočtu byl aktuální princip a jeho podkladem správné, úplné a věrohodné účetnictví jednotlivých účetních jednotek v rámci všech kapitol státního rozpočtu, včetně celé oblasti závazků. Závěrem musím tedy konstatovat, že takový státní závěrečný účet se předložit nepodařilo.

František Dohnal, prezident NKÚ