Vládě České republiky byla koncem března 2009 vyjádřena nedůvěra. Tato situace sama o sobě byla již nesčetněkrát rozebrána a popsána v různých médiích, proto se pokusím na problematiku vyslovení nedůvěry podívat z trochu jiného úhlu. Ti, kdo vyjádření nedůvěry iniciovali a prosadili, byli kritizováni nejenom za nevhodné načasování (do poloviny českého předsednictví v Radě EU a do řešení hospodářské krize), ale také za nenabídnutí žádné alternativy. Český ústavní systém skutečně nepožaduje, aby v rámci vyslovení nedůvěry vládě byla okamžitě předložena alternativa, to ale neznamená, že by ji politici neměli mít připravenou. Právě situaci, kdy iniciátor vyslovení nedůvěry nemusí mít připraven následující krok, považuji osobně za jeden z největších nedostatků současné ústavy.

Situace, která nastala po vyjádření nedůvěry vládě Mirka Topolánka, oprášila nejen u politologů a ústavních právníků, ale i u některých politiků myšlenku na zavedení tzv. konstruktivního vyslovení nedůvěry. O co se jedná? Konstruktivní vyslovení nedůvěry – jak už sám termín napovídá – má předcházet tomu, aby se případné politické krize ještě prohlubovaly. Cílem je přistupovat k sesazování vlády konstruktivně, tedy s okamžitě nabídnutou alternativou. Zjednodušeně řečeno: souběžně s odvoláním jednoho premiéra musí být ve stejném okamžiku v parlamentu zvolen či potvrzen premiér nový (nebo kandidát na premiéra). Zavedení tohoto prvku do ústavních systémů je motivováno jednoduchou tezí, že shoda na odstranění něčeho/někoho (negativní přístup) se hledá snadno, zatímco najít shodu na nějak alternativě (pozitivní přístup) může být nadlidským úkolem. Stojednička poslanců, která stála za sesazením vlády Mirka Topolánka je natolik nesourodá a motivy jednotlivých skupin pro tento krok různorodé, že stejná stojednička nemůže stát za alternativním řešením.

Ostatně sám šéf ČSSD Jiří Paroubek v rozhovoru pro Hospodářské noviny ze dne 27. března 2009 odmítl účast ČSSD na vládě, která by měla nahradit vládu sesazenou. „Ne, já se do ní (vlády – pozn. autora) momentálně nehrnu. Po volbách do sněmovny má ČSSD zájem sestavovat vládu. Ale teď, nechť si to odehraje vládní koalice ve své režii a nechť přivedeme zemi v co nejrychlejším termínu k předčasným volbám,“ řekl mimo jiné Paroubek. Tato situace by při platnosti konstruktivního vyjádření nedůvěry nemohla nastat. Iniciátor hlasování o vyslovení nedůvěry by totiž v takovém případě musel představit jméno nového premiéra a hlasování o nedůvěře vládě/premiérovi by bylo zároveň hlasováním o novém premiérovi. Hovořím zde sice o premiérovi, nicméně v jeho osobě se to týká vlády jako celku, jak dokládají ústavní texty států, které tento prvek ve svém systému mají. Níže uvedené příklady využívání konstruktivního vyjádření nedůvěry dokazují, že se zdaleka nejedná o výjimečnou záležitost.

Německo: průkopník konstruktivního vyjádření nedůvěry

Státem, kde byl tento prvek poprvé zaveden přímo do ústavního textu, je Spolková republika Německo. Konstruktivní vyjádření nedůvěry bylo včleněno do Základního zákona (jakoby ústavy) už při jeho tvorbě v letech 1948–1949. Zásluhu na tom má zástupce SPD v Parlamentní radě (orgán připravující text Základního zákona), právník Carlo Schmid, který je považován za duchovního otce tohoto ústavně-politického nástroje. Celá ústavní konstrukce je velmi jednoduchá. Podle článku 67 Základního zákona může „Spolkový sněm vyjádřit nedůvěru kancléři pouze zvolením jeho nástupce, a to nadpoloviční většinou všech členů“. Němečtí kancléři jsou tedy odvoláni do jisté míry nepřímo, protože tím vlastním hlasováním je hlasování o novém kancléři. Je-li hlasování o novém kancléři úspěšné, Spolkový sněm „požádá spolkového prezidenta, aby odvolal spolkového kancléře“. Nově zvolený kancléř tak od tohoto okamžiku disponuje legitimitou, ve funkci jej už jen formálně potvrdí spolkový prezident. Základní zákon zavazuje prezidenta k tomu, že „musí této žádosti vyhovět a jmenovat nově zvoleného kancléře“. Čili Základní zákon prezidentovi přímo ukládá držet se návrhu Spolkového sněmu. Hlasování o novém kancléři musí proběhnout nejpozději do 48 hodin od podání návrhu vyjádření nedůvěry stávajícímu kancléři. Za necelých 60 let trvání Spolkové republiky Německo byla žádost o konstruktivní vyslovení nedůvěry kancléři iniciována pouze dvakrát (porovnejte s pěti pokusy během tří let v České republice). Poprvé 27. dubna 1972 iniciovala tehdy opoziční CDU odvolání sociálnědemokratického kancléře Willyho Brandta. Alternativním kandidátem na kancléře byl tehdejší šéf frakce CDU ve Spolkovém sněmu Rainer Barzel. Návrh však o dva hlasy neprošel, a to i přesto, že vláda se v tu dobu již fakticky neopírala o většinu v parlamentu, tu ztratila postupně během funkčního období. Výsledek ale poznamenala vysoká neúčast během hlasování, a to i v řadách poslanců opozice. K sesazení Brandta a zvolení Barzela bylo třeba 249 hlasů, „pro“ však hlasovalo pouze 247, 10 bylo „proti“, 3 se při hlasování zdrželi a 236 poslanců se hlasování nezúčastnilo. Až později se ukázalo, že za nepřítomností mnohých zákonodárců CDU ochotných sesadit vládu byly úplatky nabízené některými vedoucími představiteli SPD. Po roce 1990 se dokonce zjistilo, že peníze na tyto úplatky pocházely od východoněmecké tajné policie Stasi, neboť pro tehdejší východoněmecký komunistický režim bylo vhodnější (či menším zlem), aby na místě západoněmeckého kancléře zůstal Brandt. Úspěchem však skončil pokus o sesazení jiného sociálnědemokratického kancléře Helmuta Schmidta 1. října 1982. Novým kancléřem se stal tehdejší předseda CDU Helmut Kohl, čímž se tento křesťanskodemokratický politik dostal k moci, u které se udržel následujících 16 let. Změna v roce 1982, završená konstruktivním vyjádřením nedůvěry, byla důsledkem postupného oddalování liberální středové strany FDP od svého koaličního partnera SPD (koalice SDP + FDP vládla nepřetržitě od roku 1969 do roku 1982) a její inklinaci k CDU, s níž pak společnými silami zajistili výměnu na postu kancléře. Ukončení spolupráce s SPD odůvodňovali liberálové svým nesouhlasem s hospodářskou politikou vlády. Navíc celá německá politika byla v tuto dobu značně rozdělena diskuzí o umístění jaderných hlavic NATO na území SRN. Pro Helmuta Kohla nakonec hlasovalo 256 poslanců Spolkového sněmu (kvórum bylo 249), 235 bylo proti, 4 se zdrželi a 2 byli nepřítomni. Nová koalice křesťanských demokratů a liberálů tak disponovala většinou 7 křesel.

Konstruktivní vyjádření nedůvěry v postkomunistických státech

Německým modelem vyslovení nedůvěry se po roce 1989 inspirovalo i několik postkomunistických zemí. Například maďarská ústava v článku 39Aumožňuje vyjádření nedůvěry premiérovi pouze v případě, že je nominován kandidát na nového premiéra. Vše se musí odehrát na písemný návrh alespoň jedné pětiny poslanců, a to nejpozději do osmi dnů od podání návrhu. I zde musí být součástí návrhu jméno nového kandidáta na premiéra. Vlastní obsah hlasování je však trochu odlišný, než jak je tomu v Německu. V Maďarsku je tím hlavním bodem, o němž se hlasuje, odvolání současného premiéra (ovšem při znalosti jména, kdo bude jeho nástupcem). „Pokud na základě tohoto návrhu většina členů parlamentu vysloví (premiérovi – pozn. autora) nedůvěru, pak se kandidát nominovaný na premiéra považuje za zvoleného,“ stanoví maďarská ústava. V Německu je to hlavní, o čemž se fakticky hlasuje, zvolení nového kancléře. Sousední Polsko umožňovalo až do přijetí tzv. velké ústavy v roce 1997, aby byla vládě byla vyslovována nedůvěra jak konstruktivně, tak nekonstruktivně. Pokud ale došlo k nekonstruktivnímu vyslovení nedůvěry (tedy bez souběžné nominace kandidáta na nového premiéra), mohl prezident rozpustit Sejm a vypsat předčasné volby. A to se také stalo v roce 1993, kdy Sejm vyjádřil nekonstruktivně nedůvěru vládě premiérky Hanny Suchocké. Po roce 1997 už lze vyjádřit nedůvěru pouze konstruktivním způsobem. Podle článku 158 polské ústavy může Sejm „vyjádřit vládě nedůvěru většinou všech členů na základě návrhu předloženého alespoň 46 poslanci, v němž bude uvedeno jméno kandidáta na premiéra“. Pokud je takové usnesení přijato, musí prezident přijmout rezignaci vlády a novým premiérem jmenovat kandidáta vybraného Sejmem. A do třetice z postkomunistických zemí můžeme zmínit Slovinsko. Podle článku 116 slovinské ústavy může „Národní shromáždění vyslovit vládě nedůvěru pouze zvolením nového předsedy vlády, a to na návrh alespoň deseti poslanců a hlasy nadpoloviční většiny všech poslanců“. Zatímco v Německu musí k hlasování dojít do 48 hodin od podání návrhu, ve Slovinsku se naopak může hlasovat nejdříve za 48 hodin od podání návrhu. Jak je vidět, vzory pro Českou republiku lze hledat i ve státech s podobnými či srovnatelnými politickými tradicemi.

Závěry pro Českou republiku

Německý model konstruktivního vyjádření nedůvěry převzalo do své ústavy v roce 1978 ještě Španělsko. V Evropské unii tak v současnosti existuje pět členských zemí s tímto prvkem ve svých ústavních systémech. Všechno to jsou státy, kde se moderní politický a ústavní systém vytvářel v podstatě nově po přechodu od nedemokratického systému k demokracii. Zavedení konstruktivního vyjádření nedůvěry mělo vést ke stabilizaci, což se ve většině případů podařilo. Polsko zažívá od roku 1997 mnohem méně politických turbulencí, než tomu bylo před tím. Rovněž maďarské vlády byly – i přes poslední dění v této zemi – po roce 1990 relativně stabilní, rozhodně nejstabilnější z postkomunistických zemí. Není pochyb, že na tom má svůj podíl i konstruktivní vyjádření nedůvěry. Výmluvná je i výše zmiňovaná skutečnost, že v Německu proběhly za posledních 60 let jen dva pokusy o vyslovení nedůvěry vládě. Byť se jednotlivé výše uvedené příklady v drobných detailech liší, tři věci mají společné a od toho by se dala odvodit případná změna české právní úpravy: (1) v momentě hlasování o nedůvěře musí být známé jméno nového premiéra; (2) ke změně je potřeba nadpoloviční většiny všech poslanců příslušné parlamentní komory a konečně (3) prezident (v případě Španělska král) je povinen v případě úspěchu hlasování výsledek akceptovat a jmenovat premiérem toho, kdo byl uveden v návrhu na vyslovení nedůvěry. Je jasné, že případné zavedení konstruktivního vyslovení nedůvěry by si vyžádalo i změny v dalších článcích Ústavy ČR. Minimálně by muselo dojít k úpravám v sekci věnované prezidentu republiky. Ostatně jedním z dopadů zavedení tohoto prvku je oslabení prezidenta, omezení jeho manévrovacího prostoru a přenesení zodpovědnosti za vyřešení politické krize na strany zastoupené v parlamentu. Ostatně všechny výše uvedené státy mají parlamentní formu vlády a – s výjimkou Polska – i slabé hlavy států.