Jedním z nejvíce medializovaných problémů se v poslední době stalo téměř vše, co souvisí s případným umístěním radarové základny Spojených států amerických na našem území. Diskuze se vede nejen o tom, zda tu má radar stát či nikoli, kolik amerických vojáků jej bude obsluhovat a jakému právu budou podřízeni či co za to Česká republika dostane, ale také o proceduře, která by případnému „ano“ z české strany měla předcházet. Byť Ústava České republiky dává pravomoc rozhodnout oběma komorám parlamentu, do popředí se opětovně dostává myšlenka uspořádat k této záležitosti celostátní referendum. Institut celostátního referenda však český právní řád prozatím zakotven nemá.

A jak se zdá, v dohledné době jej asi mít nebude. Všechny stávající parlamentní strany – s výjimkou ODS – měly posílení prvků přímé demokracie, mj. i zavedení institutu celostátního referenda, ve svých volebních programech. A právě nesouhlas ODS je překážkou zavedení tohoto institutu do českého právního řádu. Zákon o referendu by totiž měl s velkou pravděpodobností váhu zákona ústavního. Pro projednávání ústavních zákonů platí, že jsou schváleny tehdy, pokud se na nich usnesou obě komory Parlamentu ČR ve stejném znění, a to  ještě za souhlasu nikoli prosté, ale kvalifikované většiny (tří pětin ze všech poslanců  tří pětin z přítomných senátorů). Za stávající situace, kdy ODS sama disponuje v jedné z komor (Senát) nadpoloviční většinou samá tedy blokovací potenciál pro přijímání i běžných zákonů, je projití referenda bez souhlasu ODS nemožné. Ústavním zákonem je upraveno i případné jednorázově vypsané referendum, které jsme v České republice zažili v souvislosti se vstupem země do Evropské unie. Pro jeho přijetí platí tedy stejný legislativní proces, jako je tomu v případě přijetí zákona o obecném referendu. I zde má tedy ODS  blokovací potenciál.Tento text nemá být ani na obhajobu zavedení obecného referenda, ani nemá být namířen proti němu. Má za cíl seznámit čtenáře se zkušeností, kterou s referendem mají občané státu, který stále řada z nás považuje za nejbližší České republice, tedy Slovensko.

A jak je to na Slovensku?

Institut referenda patří mezi nejdiskutovanější a zároveň nejdiskutabilnější problémy slovenského ústavního systému. Samotné referendum je zařazeno do hlavy páté Ústavy  Slovenské republiky, tedy do hlavy pojednávající o moci zákonodárné. Hlava  pátá se dělí na dvě části: Národná rada SRa referendum. Proto se může zdát, že k přijímání zákonů může být na Slovensku využito dvou způsobů: parlamentní cestou, nebo referendem. Řada odborníků si to tak vysvětluje (Láštic, 2001: s. 80–81). To, že obě formy si jsou rovny, potvrzuje i text v jiné části Ústavy Slovenské republiky. Hlava druhá, čl. 30, odst. 1 stanoví, že „občané mají právo zúčastňovat se na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“ V hlavě páté pak najdeme dvě na první pohled si protiřečící ustanovení. Čl. 72 říká, že Národná rada SR je „jediným ústavodárným a zákonodárným orgánem Slovenské republiky.“ Ovšem v čl. 98 se stanoví, že „návrhy přijaté  v referendu vyhlásí Národná rada SR stejným způsobem jako zákon“. Iniciátorem většiny referend se logicky stává opozice, která chce „hlasem lidu“ obejít své menšinové postavení v zákonodárném sboru, které jí neumožňuje prosadit své návrhy. Iniciátoři referendových akcí jsou přesvědčeni o tom, že referendum má stejnou váhu jako legislativní proces. Jako důkaz svých slov předkládají rozhodnutí Ústavního soudu SR č. II. ÚS 31/97 (139/1997 Z.z.), které říká: „Zákonodárná pravomoc je upravená dvojím způsobem. Patří nejen NR SR, ale i přímo občanům. Přijetí návrhu v referendu má ústavní relevanci v tom smyslu, že jím občané udělí  parlamentu příkaz, aby v souladu s návrhem přijatým v referendu změnil část ústavy, která byla předmětem vyhlášeného referenda.“ Platný výsledek referenda je tedy podle iniciátorů referend pro poslance závazný. Navíc se opírají o výše citované ustanovení, že návrhy přijaté v referendu vyhlásí Národná rada SR stejným způsobem jako zákon. Jakmile je tedy platný výsledek referenda publikovaný ve Sbírce, získává formální podobu závazného právního aktu. Slovenská právní úprava zná dva druhy referenda: obligatorní a fakultativní. Obligatorním se musí potvrdit ústavní zákon o vstupu do státního svazku s jinými státy nebo vystoupení z tohoto svazku. V případě fakultativního referenda může být rozhodováno i o „jiných důležitých otázkách veřejného zájmu“, s výjimkou základních práv a svobod, daní, odvodů a státního rozpočtu. Referendum vyhlašuje prezident republiky, pokud jej o to svým usnesením požádá Národná rada SR nebo alespoň 350 tisíc občanů prostřednictvím petice. V referendu mohou hlasovat všichni občané Slovenska, kteří dosáhli věku 18 let a nebyli zbaveni způsobilosti k právním úkonům. Referendum je platné pouze tehdy, pokud se jej zúčastní nadpoloviční většina oprávněných voličů a pokud bylo rozhodnutí přijato nadpoloviční většinou účastníků referenda. Na otázku položenou v referendu se musí dát odpovědět pouze „ano“, nebo „ne“. Před referendem může proběhnout kampaň a veřejnoprávní Slovenská televize a Slovenský rozhlas musí pro agitaci vyčlenit 10 hodin vysílacího času. Pro kampaň je stanoveno moratorium 48 hodin před volbami. Slovenský prezident má právo obrátit se před vyhlášením referenda na Ústavní soud, aby posoudil ústavnost otázky. Rovněž si může vyžádat vypracování odborných posudků. Takto odmítl tehdejší prezident Rudolf Schuster vyhlásit v roce 1999 referendum o používaní jazyků národnostních menšin v úředním styku, které na základě petice občanů požadovaly HZDS a SNS. Ze šesti posudků pět tvrdilo, že by předmět referenda byl v rozporu s Ústavou.

Referenda na Slovensku „netáhnou“

Z dosavadních šesti referend bylo platné pouze jediné, a sice referendum o vstupu Slovenska do Evropské unie (EU) konané ve dnech 16.–17. května 2003. Zúčastnilo se jej 52,15 % oprávněných voličů, z nichž  92,46 % řeklo „ano“ členství v EU. Zbylých pět hlasování vždy skončilo fiaskem právě kvůli podmínce účasti alespoň poloviny oprávněných voličů. I účast v jediném platném referendu, která jen mírně převyšuje zákonem požadovanou hranici, naznačuje, že zájem Slováků o tento způsob výkonu přímé demokracie není velký. První referendum se na území samostatného Slovenska konalo 22. října 1994. Občané měli na návrh tehdy ještě stále opoziční strany Združenie robotníkov Slovenska (ZRS) odpovídat na otázku, zda by měl být přijatý zákon, který by prověřil původ peněz z privatizace. Hlasovat však přišlo jen 20 % voličů. Do povědomí širší veřejnosti (i mezinárodní) se dostalo referendum z 23.–24. května 1997. Národná rada SR hlasy poslanců tehdejší vládní koalice Hnutie za demokratické Slovensko (HZDS), ZRS a Slovenská národná strana (SNS) pověřily prezidenta Michala Kováče vypsat referendum se třemi otázkami týkajícími se vstupu do Severoatlantické aliance (NATO). Souběžně v tu dobu však protimečiarovská opozice vedená Slovenskou demokratickou koalíciou (SDK) na základě petice podepsané 521 tisíci občany požadovala vypsání referenda za přímou volbu prezidenta. Prezident Michal Kováč (sympatizující s opozicí) se rozhodl spojit otázky týkající se NATO i prezidenta do jednoho referenda. Vlastní administrativu spojenou s referendem má po jeho vyhlášení na starosti ministerstvo vnitra a jeho tehdejší šéf, ministr Gustáv Krajči (HZDS), nechal vytisknout hlasovací lístky bez otázky iniciované opozicí, tedy bez otázky o přímé volbě. Ústřední komise pro referendum proto označila hlasování za zmařené (a tudíž neplatné) a dala podnět k trestnímu stíhání. Stejně zareagovala i opozice. Když se o rok později po uvolnění prezidentského křesla a nezvolení nového prezidenta stal premiér Vladimír Mečiar (HZDS) zastupujícím prezidentem, dal milost všem, kteří se podíleli na zmaření referenda. Ve dnech 25.–26. září 1998 proběhlo z iniciativy HZDS a na základě petice 620 tisíc občanů referendum o neprivatizování strategických odvětví slovenského hospodářství, konkrétně energetiky a plynu. Přitáhlo ale jen 44 % občanů a bylo opět neplatné. Hlas lidu, který měl přimět poslance, aby ústavním zákonem ukončili vé funkční období předčasně, měl zaznít i 11. listopadu 2000. Referendum iniciovalo opoziční HZDS za podpory petice podepsané 697 tisíci občany, hlasování se však zúčastnilo jen 20 % voličů. Zatím poslední referendum se uskutečnilo 3. dubna 2004. Jeho předmětem bylo opět zkrácení volebního období parlamentu. Petici za vypsání referenda, kterou zorganizovala Konfederácia odborových zväzov s otevřenou podporou opozičních stran SMER a Komunistická strana Slovenska (KSS), podpořilo 606 tisíc občanů. I když prezident Rudolf Schuster (v té době již rovněž sympatizující s opozicí) spojil referendum s prvním kolem voleb prezidenta, zúčastnilo se jej jen 35 % oprávněných voličů. Řada iniciativ vedoucích k vypsání referenda skončila fiaskem již ve svých zárodcích. Buďto byly na základě posudků prohlášeny za protiústavní (viz příklad výše), nebo petice nesplňovaly všechny náležitosti. Při iniciování referenda z Národnej rady SR pak často docházelo k tomu, že poslanci návrh některého ze svých kolegů zamítli.

Spory trvají … jak dlouho ještě?

Spory mezi zastánci a odpůrci závaznosti výsledku referenda pokračují i nadále. Kvůli faktu, že všechna dosavadní referenda – až na jedno – byla neplatná, nebylo třeba s vyřešením této otázky příliš spěchat. Problém nastane, až bude některé z příštích referend platné a nebude se týkat tak konsenzuálního tématu, jakým byl pro Slováky vstup do Evropské unie. Institut referenda tak přinesl Slovensku zatím více nejasností a starostí než praktického užitku. Trápí jej právní spory ohledně závaznosti a nezájem občanů. Navíc se referenda zatím stala více nástrojem politického boje mezi volbami a nikoli tím, čím by podle Ústavy SR měla být, tedy výkonem přímé demokracie.

V textu jsou citované tyto zdroje:

• Láštic, E. Inštitút referenda v ústavnom systéme Slovenskej republiky. In: Horná, D. – Malíková, Ľ. (eds.). Demokracia a právný štát v kontexte rozvoja politickej vedy. Bratislava: Slovenské združenie pre politické vedy, 2001; s. 80–94.

• Ústava Slovenskej republiky (ústavný zákon č. 460/1992 Zb., ako vyplýva zo zmien a doplnení vykonaných ústavným zákonom č. 244/1998 Z.z., ústavným zákonom č. 9/1999 Z.z., ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z., ústavným zákonom č. 140/2004 Z.z. a ústavným zákonom . 323/2004 Z.z.).

• Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky č. II. ÚS 31/97 (publikované v Zbierke zákonov pod číslom 139/1997 Z.z.)